增量配电网改革的现存问题与建议对策

作者: | 发布日期: 2019 年 02 月 11 日 10:49 | 分类: 产业资讯

近日,中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员彭立斌分析了第一、二、三批增量配电网进展缓慢的突出现象:申报艰难导致很多项目流产,股权纠葛导致项目进展缓慢,区域划分拖延项目落地时间,配电价格结构令人难以接受。

对开展增量配电网改革,彭立斌提出了六点建议:一、从存量资产入手,盘活大量沉淀的地方政府和企业资金;二、从股权结构入手,还原增量配电业务改革的初心;三、从区域规划入手,融合产业发展,降低用能成本;四、从配电价格入手,平衡电网企业和增量配电网利益;五、从监管体系入手,健康发展增量配电网项目;六、从资本市场入手,促成转供电企业转制增量配电网。

全文如下:

自2016年第一批增量配电网试点项目颁布以来,无论是第二批,还是第三批项目在2018年上半年之前都是进展缓慢,难以实施。到2018年下半年经过能源监管部门督导、约谈和通报之后,项目进展才有了明显的改变。

第一、二、三批增量配电网进展缓慢的突出现象有:

1、申报艰难导致很多项目流产

在申报环节由于地方政府对于政策理解深度不一和电网难以出具支持意见的原因,导致大量项目申报流产。究其原因,最主要是对于增量电网和存量电网的理解,地方政府和电网有不同的政策解释。根据《有序放开配电网业务管理办法》的精神,电网存量电网暂时不在改革范围。但是实际过程中,大量试点项目的配电网处于犬牙交错、互相交织的多方产权状态。这也从侧面反映了我国配电网管理体制缺乏统一管理的缺陷。尤其是对于“除电网企业存量资产外,其他企业投资、建设和运营的存量配电网”也属于增量配电网改革范畴的认识更是各执一词。除此以外,还是很多心照不宣的原因,导致试点项目申报与国家审批增量配电试点项目的速度相比,能够把申报材料从基层递交到国家的难度更大。这与其他行业改革相比较属于大相径庭的现象。

即使试点项目得到申报通过,项目落地的进展仍然缓慢,以至于320个已经获得批准的项目,绝大部分还处于摸索阶段。

2、股权纠葛导致项目进展缓慢

目前除用户存量电网以外,很难有园区的配网资产拥有独立产权。在政府、电网和用户配电资产互相交织的情况下,由于各方利益诉求的不一致,各方资产如何进入项目公司,成为项目公司难以落地的最重要原因。加上电网企业的“宜控则控、宜参则参”的政策,在基层演绎成了“宜控必控、宜参也要控”的情况,严重打击了地方政府和投资者的信心。有政府领导反映:“增量配电业务改革本来就是为了以社会资本进入配电领域,与电网企业形成一定的竞争以改变现状,如果电网企业控股了,那根本没有必要搞增量配电业务改革了”。

令人欣喜的是,在产权清晰、用户存量配电转增量的前提下,这类试点项目的进展比纯粹新增配电网的速度明显要快。这也间接说明了,目前产权不清晰的增量配电网试点项目不是最适合进行改革的目标。

3、区域划分拖延项目落地时间

试点项目另外一个很难落地的重要原因是供电区域的划分问题。由于体制长期形成的局面,配电网规划一直以来都是地方政府高度依赖电网企业制订和投资。一般而言,110千伏变电站(以下简称110变电站)以上的电网规划,是超前于政府产业规划的。而110变电站以下的配电网规划,往往远远落后地方政府的需求。这就造成了政府为了招商引资,在工业园区和企业共同建设了很多非电网企业资产的存量配电网。绝大部分情况下,电网企业建设好110变电站之后,其他配电网的建设都是政府和企业自行建设,这种情况为增量配电网供电营业范围的划分带来了非常复杂的局面。以电网企业而言,110变电站的存在意味着供电营业范围属于存量电网,以政府和企业而言,110变电站以下的供电营业范围属于园区和企业自行运营和管理。当试点项目得到审批之后,这类情况造成的区域划分协调工作非常艰难。

无独有偶,试点项目中供电范围清晰的园区和企业存量配电网,在区域划分方面的落地难度小得多。获得西北地区第一张增量配电网电力业务许可证的铜川欣荣配售电有限公司就是一个典型的矿区存量配电网。

4、配电价格结构令人难以接受

如果说存量配电网在各方面容易得到政府、电网和投资者的认可。那么纯粹新增的配电网试点项目难以落地的另外一个重要原因是配电价格结构令投资者望而生畏。作为电力改革中的新生事物,如何经营增量配电网对于很多企业还是属于陌生的领域。就配电网盈利模式而言,不明就里的投资者通常都把盈利希望寄托在配电差价的高低之上。而增量配电网的参照目标只能是省级电网输配电价格体系。凭心而论,目前省级电网输配电价在第一个监管周期经历了重重磨难才得以实施,这是国内电价核算体系的一大突破,个中有所缺陷难以避免。比如目前配电价格段结构不尽人意的情况。

而事实上2017年12月发改委颁发了发改价格规〔2017〕2269号《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》,明确规定了“不同电压等级输配电价与实际成本差异过大的,省级价格主管部门可根据实际情况,向国务院价格主管部门申请调整省级电网输配电价结构“。这无疑为各地增量配电网项目电价的制订提供一条可供探索的道路。

作为电力行业重要突破口的增量配电业务改革,其进展的缓慢直接影响整体改革的进程。有鉴于此,要加快增量配电业务改革,我们有如下建议:

一、从存量资产入手,盘活大量沉淀的地方政府和企业资金

要加快增量配电业务改革,就要使得试点项目尽快得到政府、电网企业和投资者的共同认可。具备这个条件的只有目前非电网企业资产的存量配电网项目。因此,从存量配电网资产入手推动增量配电业务改革是目前快速建立增量配电业务机制的明智选择。

1、存量资产属于政府和企业沉淀在非经营领域的优质资产。从存量资产入手,将存量配电网转制为增量配电网,引入社会资本,以入股、并购和租赁等方式将存量资产的真正价值体现出来,将是地方政府和企业非常拥护的行为。

2、存量配电网无论是区域划分,还是供电方式,与电网企业的利益冲突最小。

3、将存量配电网资产从非经营性资产转化为经营性资产,目前在法律、技术、财务和经营方式上都是事实存在,几乎不存在股权纠葛,增量配电网项目公司的投资主体也很容易确认。

4、2019年元月7日,脱胎于发改办能源〔2018〕356号文的新年第一个电改文件《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》(发改经体〔2019〕27号)(以下简称27号文)作出了“已经运营的存量配电网,产权所有人不需要经过试点、投资主体招标等程序,可以直接向地方能源主管部门申请成为项目业主”的规定。

5、根据估算,全社会非电网企业存量配电网资产总量超过2万亿元,盘活这些优质资产,对于地方经济的发展和企业降低成本将起到巨大的促进作用。

二、从股权结构入手,还原增量配电业务改革的初心

前三批增量配电网部分落地项目的经营情况证明,股权结构上由电网企业控股和股份过于分散的项目公司,都有些偏离原来增量配电业务改革的初衷。从股权结构入手,加快增量配电业务改革的进度,建议做到以下几点:

1、目前四川省政府已经明确“增量配电网项目不得由电网企业控股“。这种股权规定,有力地确保了增量配电网公司将成为电网的对标企业,促进我国配电领域的有效竞争,还原增量配电业务改革的初心。

2、2018年下半年,国家发改委在《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》(发改经体〔2018〕1460号文中强调,不建议电网及地方投资平台控股,也是考虑从股权结构上保证增量配电网项目的健康发展。最新颁发的27号文同样的作出了“不建议电网企业或当地政府投资平台控股试点项目”的规定。考虑到“不建议”仍然存在模糊不清的政策解读,要加快增量配电业务改革,建议尽快在全国将“不建议”改为“不得”由电网企业和地方投资平台控股,以方便实际工作中真正有据可依。

3、从前三批投资主体的结构来看,绝大部分增量配电网公司股东都达到4家以上,部分控股股东的股份低于40%。对于一个成熟的现代企业制度公司来说,这种股权结构是无可厚非的。但是对于处于风口浪尖的新型配售电公司,这种结构往往会导致公司决策缓慢、股东意见难以统一、缺乏绝对控股方融资困难、项目进展难以符合地方经济发展的要求等问题。所以建议增量配电网投资主体的股权结构中尽量有单一绝对控制股东(股权比例51%以上),以加快项目的建设和投产。

三、从区域规划入手,融合产业发展,降低用能成本

增量配电业务改革虽然属于电力体制改革的范畴,但是其真正的目的是为了加快发展地方经济。而电力体制改革不仅是电力行业自身的纠偏和完善,更是为了完善地方经济服务体系,降低地方经济发展的能源成本。有鉴于此,增量配电网所涉及的配电网规划和区域划分问题,其评判合理的标准不是是否有利于当地电力工业的发展,而是如何更好地服务于地方经济降低能源综合成本,提高市场竞争力。

元月7日,千呼万唤始出来的27号文对于区域规划和产业融合提出了建设性的意见。

1、园区类试点项目经授权可由园区管委会或区县政府代地方能源主管部门履行配电网规划组织编制。

2、明确规定了对于规划编制信息,电网企业应在十五个工作日内复函并提供相关资料。

3、接入系统设计报告必须满足以下条件:一是由非报告编制方的第三方咨询机构评审论证接入系统设计报告。二是论证过程充分听取电网企业意见。三是地方能源主管部门协调确定。

4、规划方案的评审牵头方为省级能源主管部门,必须有地方政府、经信(工信)、价格、住建、国家能源监管机构以及电网企业、潜在投资主体参加。

5、对于过渡期内的试点项目(含新增未纳入试点、纳入试点未确定投资主体),提出了切实可行的解决方案。一是地方政府批准电网先行建设。二是地方政府指定企业先行建设。三是先行建设的资产将得到合理的回报。

四、从配电价格入手,平衡电网企业和增量配电网利益

根据我们参与重庆和广东两省市的增量配电网定价细则制订研究的体会,确实发现单纯从配电价格去考核配电网的投资收益,即使是电网企业也难以盈利。所以从配电价格入手,不能只偏袒于增量配电网企业的利益,更要关注电网企业为全社会所承担的成本和投资回收责任。两者之间在配电价格的平衡,才能有效地促进增量配电网的推进和发展。最新的27号文关于配电价格的精神是:鼓励增量配电网发展出一套完整的价格核定办法。在保证用户平均配电价格不高于核定价格的前提下,对部分用户收取的配电价格可以上下浮动。

主要政策建议有如下几点:

1、尽快形成输电价格和配电价格的独立核算机制;

2、推动电网业务监管会计制度的发展;

3、创新准许收入调节机制;

4、合理测算交叉补贴,创新过渡期间的分摊办法;

5、创新电网企业和增量配电网企业的结算方式;

6、创新分布式发电市场化交易过网费机制。

五、从监管体系入手,健康发展增量配电网项目

随着增量配电网项目的增多,建立合理的监管体系将是增量配电网健康发展的必要保证。通过和重庆能源局的合作,我们对配电网监管体系提出了如下建议:

1、配电网投资的合法性监管

与电网企业相比,增量配电网项目的管理还是个新生事物。因此要降低配电网的成本,对于配电网项目投资质量、安全和造价的管理,首先必须具备合法性条件。不能把原来改革必须改掉的陋习,却在新的配电网中残渣浮起。从大垄断改成小垄断之后,更要防止新的投资主体出现倒卖配电网股权路条、因为实力不足拖延增量配电网进度、由于各种原因虚增投资造价、缺乏管理力量导致供电服务质量和安全严重下降、为了资本市场融资需求生造配电网概念等行为。

2、配电网投资的合理性监管

为了保证增量配电网投资造价的合理性,我们建议所有配电网项目的投资招标都要经过地方招投标平台公开招标,而不是企业自行组织招标。这对于配电网投资造价的合理性将起着非常重要的作用。也将有效地降低内部人控制配电网项目投资造价的可行性。

3、配电网投资、运营和成本监审综合监管体系的形成

增量配电网企业的日渐增多,必然促使能源、经信和价格等部门综合监管体系的形成,这也是健康发展增量配电网项目的重要措施。在社会利益最大化这个目标的前提下,能源投资的事前审批、配电网项目的事中建设、配电网投资的竣工决算乃至配电网投产后的正常运营,都需要建立相关监管部门间的协同工作机制,团结一心,共同打造透明、坦诚和信息交流无障碍的全方位监管系统。同时积极借助社会第三方专业机构及行业协会的力量,提供相关监管服务。

4、配电网企业信用体系的建立

可以预见,增量配电网项目或者企业将会出现优胜劣汰的局面。作为管制性业务,配电网企业的行为准则将受到国家的严格限制。配电网企业的信用将成为项目投资收益得到保证的前提条件。建立配电网企业信用体系,将促使这类企业更好的为地方经济发展提供更完善,性价比更优的高质量能源服务。

六、从资本市场入手,促成转供电企业转制增量配电网

通过2018年降低一般工商业电价的惠民措施,暴露了我国电力体制之前忽略的缺陷,这就是转供电企业的存在。从形式而言,转供电主体行使了事实上的基层配电营业所职能,却没有纳入配电网管理体制,从而导致了转供电企业投资无法收回、价格体系紊乱、配网管理既不专业也不规范。这也是我国能耗难以降低的重要原因。

好在国家已经认识到转供电企业的改革也属于增量配电业务改革的一部分,规定了转供电主体选择移交电网企业或者改制为增量配电网两种形式的解决方案。根据我们调研,这两种方式都难以被转供电企业接受并落地操作。因此我们建议从资本市场入手,以收购、租赁和托管转供电配电资产的方式来促使其改制为增量配电网,以达到多方共赢的商业模式。具体措施如下:

1、成立混合所有制的新型配电资产投资管理公司

2、盘活产业园区的转供电资产转制增量配电网

3、鼓励商业综合体与专业公司合作发展微电网

4、租赁中型转供电企业资产进行专业化管理

5、托管小型转供电企业资产进行规范化管理

6、充分利用电改政策降低转供电企业电源成本

7、充分利用资本市场降低转供电企业投资成本

本文首发于《电力决策与舆情参考》2019年第5期(总第388期)。

作者系中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员、中国配电企业发展研究中心专家委员会委员、北京先见能源咨询有限公司董事长。

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