光伏补贴拖欠问题严重 中国已有25GW没领到钱

作者: | 发布日期: 2015 年 11 月 17 日 8:41 | 分类: 产业资讯
光伏专案开发和补贴拖欠正形成一个死循环,但并非无可救药。
光伏补贴拖欠症
目前,国内大约有25GW的光伏地面专案,至今没有领到一分钱补贴。因为光伏补贴占电站电费收入的三分之二或更多。再不发补贴,开发商年底大限将至。
为何会出现这样令人费解的一幕?通常情况下,优秀企业回款更加及时,减少财务成本之后,形成价格优势,对落后企业进一步挤压使其退出,随后提高全行业的生产效率。但在光伏开发市场,由于后端电价锁定20年,电力收购方只有电网公司一家,所以市场规律已在光伏市场失灵。
如果从补贴拖欠延展,不难发现目前光伏开发链条从专案备案、申请并网、电力销售、收入回款,所有环节都是行政审批决定而非市场决定,市场机制失灵也就不奇怪了。
这就造成,一方面企业等待补贴心急如焚,新专案难以继续开发;另一方面,在补贴拖欠情况下,上网电价无法降低,一旦再降电价,更不会有人开发新专案。但不降电价,补贴总额会增长过快,可再生能源基金难以承受,从而陷入死循环。
风险在哪儿
2009-2012年,风电行业也出现过类似情况。不同的是,风电开发企业以大型国企为主,融资能力强,当年靠自身咬牙扛过几十亿元的补贴拖欠危机。但光伏行业大多是民企在开发,融资能力较弱,无法独立应对危机。
究竟哪些原因导致这些问题?先来看一下各家部委在补贴链条中的角色。国家能源局负责审批省一级的风电、光伏备案指标,收集各省上报的已建成专案名单转交给财政部;财政部负责管理可再生能源基金,根据国家能源局的名单发布最终版的补贴企业目录;发改委负责主要由价格司制定可再生能源附加的价格、各种可再生能源电力的标杆上网电价及度电补贴电价;电网公司就是一个通道,从工商业用户身上收取可再生能源附加,上缴给财政部管理的可再生能源基金,再从基金领钱支付给可再生能源发电企业。
无论风电、光伏、生物质发电,所有的补贴都来自可再生能源基金,基金来源是工商业用户支付的每度电里包含的可再生能源附加费,每度电交1.5分。按照全国的用电量基金正常规模为每年600亿元来支付当年所有的可再生能源补贴,但由于自备电厂等不交附加,每年的基金规模能收到的金额约为400亿元。北京市计划从2013-2017年为大气污染防治政府投入2000-4000亿元,全社会投资1万亿元。相比这两个数字,全国支撑可再生能源发展的资金简直少得可怜。
基金的钱交给电网公司,由电网转移支付给可再生能源的开发商。那么谁能领补贴,谁不能领,是由财政部、发改委、国家能源局联合发布的可再生能源电价附加资金补贴目录决定。目录发布的周期却没有任何规定,谁也不知道下一批专案目录发布和专案建成截止日是何时。
最新的第五批目录于2014年8月发布,专案建成日期为2013年8月。此后的专案,到现在连目录都还没有列进去。拖欠补贴时间最长的开发商,已独力支撑超过2年,但开发商若没有足够的现金流,就无法按时支付工程总承包(EPC)建设款和银行本息。如果发生信贷违约,银行将立刻调高对整个光伏行业的风险评级,融资成本又将提高,企业将面临倒闭风险。
如何破解难题
当务之急是抓紧理顺补贴流程,及时地把补贴给企业发下来。可以按照以下几条路径破解难题:
首先,由于火电标杆上网电价下调及可再生能源装机规模增长,现有的1.5分/度可再生能源附加基金远远不够支撑局面,须尽快将附加提高至3分钱/度或以上,才能保障基金正常运转到2018年。
其次,可再生能源附加基金收支情况应公开。补贴资金取之于社会,用之于新能源,是全社会在支持可再生能源的发展,及时让公众了解基金的收支情况,有利于增强公众信心,也符合政府资讯公开原则。
再次,补贴目录的发布要定期。财政部和国家能源局对于补贴目录要明确发布时间或已备案专案在建成发电之后,自动获得补贴资格。明确企业是否可以领到补贴对其资产再证券化有重要意义。
市场最关心的是标杆上网电价下调。标杆上网电价的调整虽与补贴没有直接关系,但对补贴资金的长期影响非常明显。目前可再生能源附加基金出现缺口,部分原因就是火电脱硫脱硝标杆上网电价的下调,导致已建成的可再生能源专案要靠补贴把下调的部分补足。
对国家来说,可再生能源补贴的目的是支持其发展一段时间,未来脱离补贴独立发展,这是监管方和参与方的共识。在成本逐渐下降的情况下,如何降低可再生能源的标杆上网电价是考验监管方的难题。下降太多,打击开发企业的积极性,市场骤然遇冷;下降太少或不降,使得行业利润率过高,又涉及大量地方行政审批程式,较高的利润将刺激企业不择手段来争夺专案,导致腐败问题和不正当竞争。
在可预见的未来,光伏标杆上网电价将会下调。降价方式有两种选择,一种可参考之前的降价模式。不同资源区统一下调一定幅度的标杆上网电价,那么补贴的部分仍是可再生能源标杆电价和火电脱硫脱硝标杆电价的差额部分,补贴的金额也将随火电电价的波动而波动;优势在于,开发商20年销售电价非常清晰。
另一种可参考分布式光伏自发自用的补贴模式。固定给每度电补贴一定的金额,不随销售电价的波动而变化。优势在于,补贴资金规模可控,将不受火电电价影响,且可再生能源可更加灵活地参与到电力市场中。
文/彭澎 中国循环经济协会可再生能源专业委员会政策研究部主管
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